Revista Aqua Nº206

julio de 2017

Ley Lafkenche: La norma que complica al borde costero

Tanto salmonicultores, como mitilicultores y pescadores artesanales piden reglas claras, transparencia y mayor agilidad en los trámites que involucran la entrega de ECMPOs, con el fin de que exista armonía entre los distintos usuarios del borde costero.

Hace dos años, revista AQUA abordó la incertidumbre que estaba generando en el sector acuícola-pesquero que opera en el sur del país la Ley 20.249, más conocida como “Ley Lafkenche”, que dio paso en 2008 a la creación de los Espacios Costeros Marinos de los Pueblos Originarios (ECMPOs). A más de dos años de dicha publicación, la situación sigue generando polémica y diversos actores del borde costero continúan manifestando su preocupación por los alcances de este cuerpo legal.

¿Cómo opera la ley? La Ley Lafkenche, a través de los ECMPOs, busca entregar una herramienta legal a los pueblos originarios para que estos puedan solicitar al Estado el reconocimiento de dichos espacios en base al uso consuetudinario que ellos han ejercido allí ancestralmente, los que pueden incluir manifestaciones religiosas, recreativas y medicinales, así como actividades pesqueras.

Para acceder a ello, las comunidades deben presentar una solicitud de ECMPO a la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (Subpesca), la que analiza la propuesta e informa si es que hay “sobreposición”, por ejemplo, con concesiones acuícolas o Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos (Amerbs) ya otorgadas, las que deben quedar fuera del área solicitada. Luego, si no hay otros puntos que considerar, este mapa pasa a la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi), la que debe acreditar el uso consuetudinario del espacio. Cuando esta emite su informe, la solicitud pasa a la Comisión Regional de Uso de Borde Costero (CRUBC), la cual aprueba, desaprueba o propone cambios a la solicitud.

Si es que la CRUBC aprueba el ECMPO, la Subpesca debe pedir la “destinación” del espacio a la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas. Cuando se cuenta con ello, entonces la comunidad debe presentar un “Plan de Administración”, el que debe ser aprobado por una Comisión Interinstitucional que opera en Santiago (Región Metropolitana). Una vez aprobado el plan, el espacio es entregado en “comodato” a la comunidad para que esta pueda comenzar a implementar las actividades allí descritas.

La tramitación de un ECMPO, debido a la larga lista de instituciones que deben participar, puede durar hasta seis e incluso siete años. Durante este tiempo, todas las demás solicitudes de afectación –como concesiones acuícolas, marítimas y Amerbs– quedan suspendidas al menos hasta que la Conadi emita su informe de uso consuetudinario. Además, la ley establece que si se acredita el uso, se deberá dar prioridad a la solicitud del pueblo originario, sin perjuicio de que el titular de la solicitud rechazada pueda ser considerado como usuario en el Plan de Administración, previo acuerdo con la comunidad.

Según los últimos datos de la Subpesca, a la fecha se han presentado 66 solicitudes de ECMPO a nivel nacional –las que suman alrededor de 1.710.861 1hectáreas (há)–, 46 de las cuales se encuentran en la Región de Los Lagos. “En esta región tenemos la mayor cantidad de solicitudes, algunas en inicio de trámite y otras en etapas más avanzadas. Lo más probable es que en la costa desmembrada que tenemos de aquí al sur las tramitaciones sigan creciendo, incluyendo las regiones de Aysén y Magallanes, ya que el borde costero es más extenso y hay muchas comunidades costeras que querrán ejercer ese derecho”, dice el director zonal de Pesca, de la Región de Los Lagos, Juan Gutiérrez. Al cierre de esta edición, del total de solicitudes presentadas, solo dos espacios estaban oficialmente entregados, el de Punta Capitanes (costa de Osorno), de 103 há; y el de Trincao (costa de Quellón), de 257 há.

Incertidumbre para los cultivadores

En general, quienes desarrollan labores productivas en el borde costero, como salmonicultores y mitilicultores, comparten el espíritu de la ley, que busca reconocer a los pueblos originarios los derechos ancestrales que pueden tener en territorio marítimo. No obstante, tienen ciertas aprehensiones debido al largo tiempo que sus solicitudes de concesiones o renovaciones de permisos quedan paralizados mientras dura la tramitación de un ECMPO y también debido a las enormes extensiones de mar que algunas comunidades están solicitando.

En la zona de Hualaihué, por ejemplo, se está tramitando el espacio “Mañihueico Huinai”, el cual ha sufrido varios “recortes” sobre todo por parte de la Conadi, pero que sigue siendo bastante extenso, ocupando alrededor de 160.000 há. Este será prontamente analizado por la CRUBC. En Cucao, en tanto, se está pidiendo un espacio que considera las primeras 12 millas y toma prácticamente toda la mitad sur de la costa pacífica de la Isla de Chiloé, sumando 203.000 há. No obstante, aquí aún falta que la Conadi acredite el uso consuetudinario. En la Región de Magallanes, por su parte, habría entrado una solicitud por alrededor de 320.000 há.

El presidente de la Asociación de la Industria del Salmón de Chile (SalmonChile), Felipe Sandoval, expresa que “el problema no es la ley en sí misma, sino que los procedimientos que no están acotados a los tiempos que corresponden y, además, los organismos que están encargados de aplicarla no están actuando como es debido”. Para el ejecutivo, lo ideal es que la tramitación de los espacios se efectúe lo más rápido posible, ojalá en un año y no en seis o siete, y que se entreguen superficies razonables. “Nadie quiere negarle a los pueblos originarios los derechos que poseen, pero hay que ponerlos en la medida de lo que corresponde”, precisa.

El gerente general (i) de SalmonChile, José Tomás Monge, quien ha trabajado en terreno en el tema, acota que “se trata de procesos largos, engorrosos, con difícil acceso a información actualizada y a veces poco transparentes. La información para terceros es limitada y no solo nos vemos afectados nosotros, sino que todos quienes operan puertos, muelles, caletas pesqueras, semilleros y otras actividades. Incluso las mismas comunidades indígenas solicitantes, que tienen derecho a obtener sus espacios en menor tiempo, se han enfrentado a paralizaciones de obras que podrían ir en su propio beneficio, como una caleta pesquera”.

Los representantes de SalmonChile explican que cuando se tramita un ECMPO no solo quedan paralizadas las solicitudes de concesiones acuícolas y relocalizaciones, sino que también implica un riesgo para las concesiones marítimas que poseen y que se deben renovar periódicamente. Estas últimas son las que se utilizan para los emisarios de las plantas de proceso, centros de embarque y desembarque y centros de acopio. “Los criterios que está aplicando la autoridad respecto de la suspensión de renovaciones marítimas generan incertidumbre laboral, económica y jurídica”, enfatiza José Tomás Monge.

La Asociación de Mitilicultores de Chile (AmiChile) también ha manifestado su inquietud. Su presidente, Rodrigo Rosales, expresa que el gremio tampoco está en contra de la tramitación de ECMPOs, pero que “lo que esperamos es que se cumpla el espíritu de la política de uso del borde costero, que es armonizar los usos presentes y futuros, lo cual hoy no se está cumpliendo”.

Según se ha conocido en reuniones del CRUBC, en la actividad mitilicultora de Chiloé se han dado situaciones irregulares por parte de miembros de algunas comunidades que han estado, por ejemplo, “cobrando peaje” y ejerciendo bloqueos en los espacios solicitados, incluso estando aún en trámite. Se detalla además que el tema también hace más difíciles las relocalizaciones que busca el sector mitilicultor, pues muchas de ellas, de comenzar a operar, quedarían paralizadas al sobreponerse a una solicitud de ECMPO. También corren peligro, al ser transitorios, los “permisos de escasa importancia” que se otorgan a los cultivadores de semillas, aunque la autoridad se ha comprometido a convertirlos en “permisos especiales” que cuenten con mayor respaldo jurídico.

Para los mitilicultores sería ideal que se pudieran definir criterios claros en relación con las extensiones tramitadas. “Tal vez se debería establecer un patrón de entrega, por ejemplo, cierta cantidad de hectáreas por persona o comunidad, ya que actualmente no hay proporcionalidad entre las áreas solicitadas y los beneficiarios”, comenta Rosales.

Llegar a “acuerdo”

Consultado por AQUA, respecto de la propuesta de establecer límites a los espacios tramitados, el subsecretario de Pesca y Acuicultura, Pablo Berazaluce, expone que “la ley no nos entrega facultades para restringir las solicitudes en cuanto a su superficie. La ley señala que debe ser un espacio tal que permita la realización de los usos consuetudinarios que la Conadi constate”. Con esa información, dice, es la CRUBC la que tiene la resolución en sus manos, debiendo velar por el interés de las diversas actividades marítimas.

El subsecretario detalla que las facultades de la Subpesca tienen que ver con entregar toda la información sobre usos y actividades que se desarrollan en el borde costero para que las CRUBC cuenten con los antecedentes necesarios. “Es al interior de dichas comisiones donde tiene que darse el diálogo y facilitar las instancias de coordinación que permitan adoptar decisiones razonables sobre el uso del borde costero”, dice. Y eso es lo que se está tratando de hacer al menos en la Región de Los Lagos, donde el intendente Leonardo de la Prida se habría comprometido con algunos acuicultores a buscar salida a los conflictos de uso que se están generando.

Pablo Berazaluce agrega que en el caso de la Subpesca “hemos participado en reuniones con las comunidades solicitantes y con usuarios sectoriales y, fruto de ello, algunos han llegado a acuerdos y se han liberado espacios para que continúen los trámites de concesiones que estaban suspendidos”. La Subpesca también lidera la Comisión Intersectorial de la Ley Lafkenche, encargada de aprobar los Planes de Administración. Desde ese lugar “siempre se ha velado para que las comunidades lleguen a acuerdos con organizaciones o personas naturales que desarrollan actividades en las zonas que podrían convertirse en ECMPO, para que formen parte de dichos planes, como usuarias del espacio. En definitiva, promovemos que se den acuerdos entre las comunidades indígenas solicitantes y los diversos actores que están presentes en la zona”.

Respecto del temor de algunos sectores, debido a la posibilidad de que las comunidades puedan “cobrar” por utilizar ciertas franjas de mar para actividades productivas, el director zonal de Pesca de Los Lagos aclara que los beneficiarios reciben los espacios en “comodato”, de modo que “nunca serán propietarios de los espacios. El titular de la concesión sigue siendo la Subpesca”. De ese modo, no se podrían dar figuras como, por ejemplo, el arriendo, ya que la destinación del espacio dice que este se puede utilizar sólo para las actividades descritas en el Plan de Administración. Estos planes, a su vez, son fiscalizados por personal de la Armada, Subpesca y Sernapesca. “La ley establece sanciones cuando se transgrede lo allí establecido y el espacio puede incluso ser caducado en el sentido de su titularidad”, explica Juan Gutiérrez.

Por ahora, tanto salmonicultores como mitilicultores, la pesca artesanal, el sector portuario, turismo y otros interesados en el borde costero tendrán que seguir abogando por el diálogo. Desde SalmonChile enfatizan que respetan los derechos de los pueblos originarios y que “estamos trabajando fuertemente en procesos de conversación con las comunidades, en algunos casos, con muy buenas experiencias y disposición por parte de los solicitantes”, pero que “el Estado debería hacer un esfuerzo por mejorar los procedimientos, explicarlos de mejor forma, hacerlos más expeditos, claros y brindar certeza jurídica a todos los sectores productivos”, según palabras de José Tomás Monge. Cabe destacar que AQUA se contactó con la Conadi para conocer su visión. Sin embargo, la respuesta será dada a conocer en unas semanas más a través de www.aqua.cl